分析:地方政府该如何干预光伏产业

伴随国家明确光伏电站建设规模2014年为14GW和“十二五”规划为35GW,业内随之欢呼雀跃,但不乏出现新一轮产能过剩之忧,呼吁防范和呼吁地方政府不要过多干预的文章屡见报端。笔者以为无论如何呼吁,这一担心必成事实,这是经济规律和现有体制使然。只是在这个过程当中,各地方政府应该发挥什么作用,如何发挥作用值得探讨。

成也干预,败也干预

中国光伏产业所以有今日之辉煌,又及今日之困境,各地政府都曾发挥不可否认的作用,功功过过历历在目:如果没有2001年无锡市政府的慧眼识真金,就没有无锡尚德曾经的世界第一;如果没有2005年新余市政府的善于捕捉机会,就没有今天江西光伏大省的地位;同样如果没有一些地方政府的助推,全球光伏产品供求关系就不会从2008年的6.8GW:2.6GW迅速提升至2011年的70GW:27.5GW,也许也就没有后来那么残酷的产业整合;如果没有地方政府对当地企业的极力挽救,中国光伏产业的整合速度一定要比现在快很多,更不会出现英利一边销售量大增至3.3GW,一边亏损额却至13个亿的尴尬局面。对于后两个“如果”,按照市场规律的标准,地方政府好心没能办成好事已经成为既定事实。遗憾的是,这种影响过去很大,现在依旧很大。

分析不久前开创中国债务违约先例的“11超日债”的成因,无疑在于超日太阳投资战线过长,最终资金周转不灵。分析其2012年底资金周转困难集中爆发的诸多原因,2012年11月以6691.5万元取得青海锦国兴新能源科技有限公司60%的股权则是重要原因之一。在资金已经十分紧张的前提下,超日太阳为何还要巨资并购?倪开禄表示,这笔投资有助于超日太阳从青海政府争取到200MW的光伏电站项目。作为光伏电站建设大省,青海以电站资源换取光伏加工业的进入可以理解。作为光伏产品加工企业,当时继续在青海扩大加工能力必然加剧已经严重失衡的供求关系,也必然加剧超日太阳本已高度紧张的资金周转局面。

令人担心的是,类似故事也许还会发生。笔者不久前参加了一个光伏产业发展研讨会,当地政府根据今年国家划分的分布式建设规模作出了这样的决定:光伏电站建设规模额度鼓励分配给非本地的有竞争力光伏企业,但对方必须将其产品加工能力移至当地。2014年开始,国家根据社会承受能力,对各省光伏电站建设实行规模管理是十分必要的,但在现实中,这一规模额度已经异化为一种地方稀缺资源,各地政府利用这一资源拉动当地经济便成为一种必然结果。试想,如果各地都是如此,如果光伏企业也都照此办理,其结果必然是光伏产能的再次急剧扩大。

政府应如何干预

改革开放以来,在中国经济高速发展的过程中,地方政府过多干涉经济发展的现象,不仅限于光伏产业,历史地看有积极意义也有消极意义。在现行治理体系不变的前提下,这是一个必须面对的现实。在光伏产业,对于各地方政府的积极作为,我们的思维应当是:政府的干预难以避免,干预的理由并不充分,干预的手段必须改进。

地方政府干预的行为可以理解。这是基于两个方面:其一是为官一方,造福百姓是天经地义的事情,特别是在过去简单追求GDP指标的环境下。光伏产业是规模经济,是绿色能源,扶持光伏产业是既光彩又对拉动当地GDP具有重大影响的事,一举两得,对地方政府干预的冲动是拦不住的;其二是光伏产业在当前仍旧是非完全市场化产业,政府的支持不可或缺。回顾中国光伏产业的发展历程,2008年以前,在国家层面尚未重视的时候,没有各地方政府的大力扶持,就没有中国光伏产业的超高速发展,就没有今天如此强大的国际竞争力。

但是地方政府过多干预一定是不成立的。也许有人会说:在成熟国家的光伏产业发展中,地方政府发挥了至关重要的作用,比如美国加州光伏产业的健康发达,就是与州政府的重大影响密不可分。需要注意的是,这里有着一个本质性的区别:加州是通过当地立法、集合当地资源、牺牲当地部分人群的利益,扶持当地光伏发电事业的,所以扶持哪个项目、支持哪个企业具有充分的理由。

而中国不一样,光伏电价补贴是集全国之力量,有区别地扶持不同地区的光伏发电事业,是集合了少安装或没安装光伏电站地区的社会财富,来扶持安装的地区。从这个意义上讲,一个地区的光伏发展管理,不应局限于一地之角度,而应具有服从、服务于全国光伏发展的意识。

地方政府干预的重要手段应是建立标准、引进竞争机制。各地方政府简单助推光伏的历史已经证明:以资源换产能的道路是有问题的,努力打造良好的光伏产业环境吸引资源才是正道。在这一发展过程中,“政府搭台,市场唱戏”应是对政府作用的准确界定。对于稀缺的电站建设规模,地方政府应当是在总结以往建设经验的基础上,根据各自不同的自然条件建立行业标准,实行跨越地区、标准清晰、程序规范的招标形式。只有这种市场化的干预行为,才会驱动光伏产业市场化的进程,才是更多竞标者愿意积极参与的环境。不久前笔者在天津中新生态城考察学习中发现,其规划局已经在总结过去大量光伏电站建设、运行经验的基础上,逐步积累有关企业资信、材料选型、施工标准、日照条件等大量数据,为今后光伏电站建设项目招标打造基础。

理智从来不是市场的专利,缺少理智才有市场,市场有着市场的规律,努力发现这种规律,遵守这种规律,促进市场理智发展才是政府应当做的事情。在光伏产业,市场离不开政府,政府的唯一职责是市场化地管理市场。

“把权力关进笼子里”无疑是一句至理名言,但在现实中,做到这一点是有难度的。首先,作为权力人主动给自己设计笼子是有难度的;其次,有了笼子要求权力人自己监督自己也是有难度的;最后,人们要求于逻辑不通的事情变为现实更是有难度的,如何找到适合权力人的笼子并有所作为才是关键。在各地方实现光伏电站建设目标的政府行为中,不干预是不可能的,干预多少应当是市场决定的,围绕这一目标只有两个实现方式:根据当地情况,建立科学的产业标准;根据标准,严格执行市场化的竞标方式。

 

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