光伏电站审批权下放收效甚微:权限下放不同步 地方各部门协调难

“放得下,接得住,管得好”是简政放权的理想状态。根据国务院要求,国家能源局下放非主要河流水电站、风电站、光伏电站审批权。

2014年1月至4月,国家能源局市场监管司会同新能源和可再生能源司、江苏能源监管办、江苏省能源局组成驻点江苏工作组,对可再生能源审批简政放权落实情况摸底调查,并形成专项监管报告。

报告显示,国家能源局虽下放审批权限,但环保、土地等前置审批部门审批没有同步下放,简政放权效果打折扣;核准权下放到地方后,地方部门之间协调不到位,各自为政,互相制约。

一位江苏新能源企业负责人认为:“报告一针见血指出审批权下放后的真实状况。目前面临最主要的问题是,省内相关部门之间的协调难,企业跑的部门实际没有减少。”

权限下放不同步

国家简政放权有关文件下发后,省级政府先后印发承接工作及取消和下放审批项目的相关文件,进一步优化行政服务环境。但企业发现,仅能源部门下放审批权限并不能解决审批难题,不同部门之间的权限下放并不同步。

能源局专项监管发现,虽然国家能源局、省能源局核准或备案权限下放,但前置审批部门或相关联部门没有同时下放相应审批权限,项目业主仍需赴上级相关部门办理所需手续,其中土地、环评、安全预评价等审批手续相对复杂,导致简政放权的综合成效未能完全体现。

一些能源主管部门只能根据实际情况采取部分临时性措施予以缓解,相关措施的合规性、科学性有待研究,也极易埋下争议隐患。如个别地市发改委采取了“容缺预审”,即对暂缺个别审批前置条件但承诺在一定期限内可按规定补齐的可再生能源发电项目,实行先受理预审的办法,以缩短项目审批时间。

报告认为,简政放权后有关行政流程的规范性和协调性需要加强。目前,国家对光伏发电项目管理已由核准制转向备案制,但江苏省各市对光伏发电项目备案内容、备案流程等不统一、不规范,给项目业主造成不便,影响政府的后续监管和精细化管理。

此外,江苏省发改委《关于取消和下放行政审批事项实施方案的通知》明确提出“对于实行核准制管理的企业投资项目,取消出具同意项目开展前期工作的意见,在前置审批手续齐备的前提下直接办理项目核准手续”,但不同部门之间的配套落实措施不到位、不协调,部分地区出现项目业主因无“路条”而无法办理国土、规划等手续的现象。

风电核准完成率偏低

在对风电项目监管过程中,能源局发现,江苏省列入国家能源局“十二五”拟核准风电项目计划的完成率偏低,第一批核准计划项目10个(61万千瓦),已核7个(36.45万千瓦),完成61%;第二批核准计划项目9个(66.55万千瓦),已核准6个(33.58万千瓦),完成50.5%;第三批核准计划项目27个(162.7万千瓦),已核准11个(58.4万千瓦),完成35.9%。

由于超过核准文件的期限,2014年国家能源局取消龙源南通启东风电二期、中电国际盐城大丰二期陆上风电场、国电新沂河口风力发电场等项目的核准资格。

国家能源局认为,项目列入核准计划却迟迟不申请核准,反映出当地对整体规划工作重视不够,“抢占项目资源”的心态导致项目申报期间缺少与土地、环境保护等中长期规划的有效衔接,加之地方相关规划的频繁调整,致使项目建设在实际执行中无法落地。

国电集团人士介绍,在国家第一批风电项目核准计划下发后,地方有抢资源、圈地的倾向,迟迟不能开工建设,土地规划发生变化后项目夭折。

监管报告显示,企业对完善可再生能源相关财税政策的呼声较大。问题集中在三个方面:一是可再生能源电价附加补助资金资格与认定程序周期较长;二是可再生能源电价附加补助资金拨付较为滞后;三是附加补助资金税收政策有待完善。

国家税务总局规定“纳税人取得的中央财政补贴,不属于增值税应税收入,不征收增值税”,但由于财政等相关部门的规定不一致,可再生能源发电企业对附加补助金额均被要求开具增值税发票。

此外,因分布式自然人光伏发电无法开具增值税专用发票,只能开具增值税普通发票,根据相关部委要求,江苏省电力公司及其下属供电企业在扣除17%增值税后,将电费余额支付给个人,个人实际取得补贴实际仅为每千瓦时0.359元。

国家能源局建议相关部委进一步梳理、优化资格认定流程,争取按季度下发补助目录,确保符合条件的可再生能源发电企业在并网后的三个月内能确定补助资格。

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