关于中国分布式光伏政策的分析、问题及若干建议和意见

本文针对中国当前在实行的分布式光伏政策,结合全球光伏产业发展趋势与特点,分析国内的产业背景以及政策现状,提出政策存在的问题,并就这些问题提出了若干优化建议和意见。

一、全球光伏应用发展趋势

1、全球正在迎来新一轮的太阳能光伏应用发展大潮。随着传统石化能源的日益减少和地球人类可持续生存与发展的需要,光伏发电因具有无污染、可持续、总量大、分布广、应用形式多样等优点,正逐步从补充性能源向替代能源和能源主要构成部份转变,呈现明显增长态势,2013年全球光伏装机量预计为36.7GW,较上年增长20%,光伏应用市场逐步从传统欧美国家向东南亚、非洲、南美等新兴国家延伸,全球新一轮的光伏应用大潮刚刚开始。

2、全球光伏应用逐步呈现屋面化、分布式化、小型化、建材化、民用化和市场化特点。从欧美过去多年尤其是从欧洲(重点是德国)过去十多年来的光伏应用发展历史看,光伏应用正从地面化、集中化、大型电站化向屋面化、分布式化、小型化,再逐步向建材化、民用化和市场化发展。2013年,欧美国家80%以上的光伏装机量为分布式发电项目,其中民居和公建屋顶应用是主流,在德国民居应用占比40%,美国公建和民居则占比10%左右。

二、国内大力推动光伏应用的深刻背景

从2012年开始,新一届政府大力度推动国内光伏应用,并非简单的扶持光伏产业的原因,而是国内外各种综合因素的倒逼。光伏新能源正在逐步成为能源来源的重要组成部份,光伏能源产业尤其是应用产业已定性为朝阳产业,新能源正逐步从补充能源向替代能源转变。

1、国家能源安全战略倒逼。国内对石油、天然气等传统石化能源产品进口依赖度日益提高,加大国内光伏新能源的应用,有助于减少各种能源进口依赖,有利于国家的能源安全战略。

2、国家能源结构优化倒逼。国内能源应用以传统石化能源为主,随着国内可开采资源的减少以及进口能源难度的增加,加大国内光伏新能源的应用,有利于优化国家的能源使用结构。

3、全球气候变化压力倒逼。全球人口增长趋势不改变情况下,在人类各种社会和经济活动下,全球环境和气候压力日益增加,发达国家对中国步步紧逼,加大国内光伏应用,有利于减少传统石化能源带来的温室气体的排放,改善人类生存环境,有利于减轻中国在全球气候体系中的压力。

4、国内节能减排压力倒逼。在全球和国内双重环境与气候压力下,中国的节能减排压力巨大,2013年国发二号文件专门提出了以“能耗双总控”提纲挈领的调控思路,加大国内光伏应用可通过增量投资实现节能,最好的节能就是产能,从而为全国各级政府提供最佳的节能减排思路。

5、国内产业发展战略倒逼。目前中国的光伏产业已立于全球领先地位,在国内正在经历痉的经济结构和产业转型的背景,在欧美等国家光伏双反成为常态的背景下,加大国内光伏应用,是中国光伏产业健康发展的必然战略选择,也是中国产业转型升级的重点组成部份,有利于中国光伏产业保持全球领先的地位和作用。

6、国内经济结构刺激倒逼。通过过去十多年来政府波澜壮阔的以基础设施投资为主的强刺激,国内经济结构性失衡以及产能过剩已日益明显,投资促进经济发展的边际效应日益减弱,为此,本届政府通过财政安排可再生能源专项资金,以强制性标杆电价以及度电补贴政策的方式在2020年前每年鼓励和促进光伏装机容量15GW左右,是典型的以财政政策点刺激国内光伏应用市场(15G/年装机容量,每年1500多亿带动6000亿产值)的关键战略,非常有利于促进光伏终端市场应用,有利于拉动整个产业链,有利于光伏应用逐步走向市场化和平价化,同时,光伏新能源也如美国一样,正在成为能源本土化战略的重要组成部份,清洁能源和节能减排正在成为中国未来经济发展的重要引擎之一。

三、国内分布式光伏应用政策的现状

自2012年以来,国内大力启动光伏应用市场,国家各部委至今出台了近40个鼓励和促进国内应用市场的政策文件,明确2020年前规划每年装机容量在14GW左右,中国光伏新能源应用和产能去向正朝着国内外市场并举和集中式与分布式并举方向大力发展,正在迎来新一轮的大发展机遇。

1、能耗双总控政策促使地方政府用分布式光伏应用实现节能减排有刚性需求。2013年国发二号文件《能源发展十二五规划》确立了以地区能耗总量(标煤)和万元GDP能耗强度为核心调控节能减排的主体思路,环境容量和土地容量一样成为制约地方经济发展的空间,尤其是沿海地区传统节能减排手段日益乏力的情况下,利用分布式光伏发电实现自发自用来节能减排已成为地方政府的重要工作方向之一。

2、绿色建筑的大力发展为光伏建筑一体化分布式光伏发电创造巨大发展空间。绿色建筑行动方案(2013年国办发1号文件)由住建部和发改联合制订,并由国务院办公厅发,要求把开展绿色建筑行动作为大力推进生态文明建设的重要内容,把握我国城镇化和新农村建设加快发展的历史机遇,开展可再生能源建筑应用地区示范,推动可再生能源建筑应用集中连片推广,到2015年末,新增可再生能源建筑应用面积25亿平方米,示范地区建筑可再生能源消费量占建筑能耗总量的比例达到10%以上。

3、国务院《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》定调分布式光伏地位与未来。该文件对光伏产业的地位和作用进行了清晰的定位,对光伏产业发展进行了明确的规划,是中国未来十年光伏产业发展的“宪法”,中国分布式光伏应用发展黄金十年正式启动。

3-1、在产业定位上:明确发展光伏产业对调整能源结构、推进能源生产和消费革命、促进生态文明建设具有重要意义,光伏产业是全球能源科技和产业的重要发展方向,是具有巨大发展潜力的朝阳产业,也是我国具有国际竞争优势的战略性新兴产业。明确要毫不动摇地推进光伏产业持续健康发展。

3-2、在市场定位上:明确启动和扩大国内市场、提高技术水平、加快产业转型升级作为促进光伏产业持续健康发展的根本出路和基本立足点,明确要求建立适应国内市场的光伏产品生产、销售和服务体系,形成有利于产业持续健康发展的法规、政策、标准体系和市场环境。2013―2015年,年均新增光伏发电装机容量1000万千瓦左右,到2015年总装机容量达到3500万千瓦以上。

3-3、在应用方向上:明确提出大力开拓分布式光伏发电市场。鼓励各类电力用户按照“自发自用,余量上网,电网调节”的方式建设分布式光伏发电系统。优先支持在用电价格较高的工商业企业、工业园区建设规模化的分布式光伏发电系统。支持在学校、医院、党政机关、事业单位、居民社区建筑和构筑物等推广小型分布式光伏发电系统。在城镇化发展过程中充分利用太阳能,结合建筑节能加强光伏发电应用,推进光伏建筑一体化建设,在新农村建设中支持光伏发电应用。依托新能源示范城市、绿色能源示范县、可再生能源建筑应用示范市(县),扩大分布式光伏发电应用,建设100个分布式光伏发电规模化应用示范区、1000个光伏发电应用示范小镇及示范村。开展适合分布式光伏发电运行特点和规模化应用的新能源智能微电网试点、示范项目建设,探索相应的电力管理体制和运行机制,形成适应分布式光伏发电发展的建设、运行和消费新体系。支持偏远地区及海岛利用光伏发电解决无电和缺电问题。鼓励在城市路灯照明、城市景观以及通讯基站、交通信号灯等领域推广分布式光伏电源。

3-4、在并网服务上:明确要求完善光伏发电并网运行服务。各电网企业要为光伏发电提供并网服务,优化系统调度运行,优先保障光伏发电运行,确保光伏发电项目及时并网,全额收购所发电量。简化分布式光伏发电的电网接入方式和管理程序,公布分布式光伏发电并网服务流程,建立简捷高效的并网服务体系。对分布式光伏发电项目免收系统备用容量费和相关服务费用。加强光伏发电电网接入和并网运行监管。

3-5、在分布式并网政策上:明确大力支持用户侧光伏应用。开放用户侧分布式电源建设,支持和鼓励企业、机构、社区和家庭安装、使用光伏发电系统。鼓励专业化能源服务公司与用户合作,投资建设和经营管理为用户供电的光伏发电及相关设施。对分布式光伏发电项目实行备案管理,豁免分布式光伏发电应用发电业务许可。对不需要国家资金补贴的分布式光伏发电项目,如具备接入电网运行条件,可放开规模建设。分布式光伏发电全部电量纳入全社会发电量和用电量统计,并作为地方政府和电网企业业绩考核指标。自发自用发电量不计入阶梯电价适用范围,计入地方政府和用户节能量。

3-6、在度电补贴政策支持上:明确完善电价和补贴政策。对分布式光伏发电实行按照电量补贴的政策。根据资源条件和建设成本,制定光伏电站分区域上网标杆电价,通过招标等竞争方式发现价格和补贴标准。根据光伏发电成本变化等因素,合理调减光伏电站上网电价和分布式光伏发电补贴标准。上网电价及补贴的执行期限原则上为20年。根据光伏发电发展需要,调整可再生能源电价附加征收标准,扩大可再生能源发展基金规模。光伏发电规模与国家可再生能源发展基金规模相协调。

3-7、在地方政府配套政策上,各级地方政府纷纷出台相关配套支持政策,逐步形成的国家、省、市、县四级政府叠加效应,分布式光伏发电正在逐步成为地方鼓励和实现节能减排的主要工作,分布式光伏发电项目的投资吸引力也日益在增加,如浙江省专门出台了《浙江省人民政府关于进一步加快光伏应用促进产业健康发展的实施意见》以及实施细则和配套的补贴价格政策,明确对于全省所有分布式光伏发电项目和地面电站项目在国家补贴基础上,再补贴0.1元/度,时间为20年,杭州和宁波等地也都出台了相关的配套政策,明确在省补贴的基础上,再给予0.1元/度的补贴,时间5-20年不等,杭州的富阳更是在省市基础上,给予前两年0.3元/度和后三年0.2元/度以及民居1元/瓦的补贴政策。

四、国内分布式光伏应用政策在执行中碰到的问题及建议

经过前述分析,即使欧美对中国光伏双反成为常态情况下,随着国内光伏应用市场的大面积启动,国内市场正在迎来最好的发展时期,国内分布式发电也正在迎来最好的发展时期,但这并不代表分布式光伏不存在发展中的问题,从我们自己实施项目以及周边公司调查过程中看,分布式光伏应用作为国内新兴事物,依然存在需要相关部门去深度思考和优化解决的问题。

1、政策的系统性还需要优化。中国鼓励光伏应用及启动国内市场的政策已从金太阳+金屋顶的1.0版本,向现在的以度电补贴分布式光伏发电项目+标杆电价收购地面光伏发电的2.0版本过度,相信随着时代进步以及执行中的各种因素的推动,政策还会向2.5、3.0版本发展,但是在这个演变过程中,我们作为政策的被施方,总体觉得系统性不够:

一是管理理部门系统性不够。原来金太阳和金屋顶以财政部、发改委、科技部和住建部为主,现在以能源局为主,但由于分布式涉及面较广,虽然有国务院《关于促进光伏产业健康发展若干意见》,但光靠能源局还不够,还必须得将光伏建筑结合应用的住建部、新农村新农业和新能源结合应用的农业部、公建设施与新能源结合应用且节能减排的工信部、新能源与扶贫结合应用国家扶贫办等相关部委的力量统筹和综合运用起来,才能够形成系统性和巨大的政策合力。

二是阵地规划系统性不够。2020年规划每年要实施15GW左右的装机容量,安装的空间阵地落实很重要,就目前看,全国对于各省区域内实施分布式光伏发电项目的屋顶资源、荒地荒山等都没有系统性的调查摸底,缺乏足够的了解,在光伏建设配额分配上还不够科学,建议在制订十三五规划时,要对各省的配套政策现状、管理部门现状、可实施的屋顶资源等空间资源现状进行充分的调查摸底,进行合理的实施空间规划和配额指导。

2、政策设计的出发点有待优化。当前国内分布式光伏政策的指导原则是“自发自用、余量上网、就近消纳、电网调节”。这项原则的出发点是鼓励光伏发电就地消纳,实质上是鼓励安装屋顶所在企业在用电能耗上的点式平衡。同时在具体实施过程中,相关省份的电网公司又制订了分布式光伏装机量不能超过企业变压器容量的30%的相关规定,也提出了自发自用电量消纳必须达到65%以上的要求。整体思维就是鼓励高能耗企业上分布式光伏发电,这与企业的实际情况和区域经济情况形成了鲜明的矛盾:

2-1、按照目前分布式光伏的原则,企业用电量大、电价高且屋顶面积足够的企业来实施最有利、收益最大,但我们在实施过程中,满足上述条件的企业占企业总数的比例不到20%,大量的企业要不就是用电量大但屋顶面积有限或者屋顶有问题的,要不就屋顶现状不错但用电达不到要求的,这必然导致分布式光伏实施的空间资源变得稀缺有限,不利于大规模的推广。

2-2、按照目前分布式光伏的原则,鼓励自发自用为主,追求点上的能源生产和消耗平衡,本质上是变相鼓励高能耗企业,而国家重点鼓励沿海经济发达地区大面积推广分布式光伏发电,但当前沿海地区尤其是长三角和珠三角地区都在实施产业转型升级和土地与能耗腾笼换鸟战略,分布式光伏发电的原则与这些区域的经济发展方向和规律是背道而驰。

2-3、综合前述两点分析,建议政策设计的角度必须从追求以鼓励自发自用点式能耗平衡为主的政策思维模式,向鼓励以屋顶面积高效利用且追求区域能耗平衡的思维模式上来,实行用电和发电分开的政策制度,用电归用电,发电归发电,用电按照国家公布的区域销售电价执行,发电由国家相关部门根据不同地区的日照条件制订不同的分布式光伏发电上网电价,并且这个价格一定得高于地面光伏电站的上网标杆电价。

3、政策的力度有待优化。国家大规模推进分布式光伏发电的实质是利用财政政策鼓励大量企业或者民众去办中小型的太阳能光伏发电厂,实际是一场能源民主的革命,是对现有财政政策、能源收益利益格局的调整,其财政补贴的大量专项资金来源于广大企事业单位和民众缴纳的每度电中的可再生能源专项资金。作为这种专项的财政资金当来自于用自于民,充分体现财政资金兼顾公平、公正原则,优先用于公益和公共支出的原则。而目前的分布式光伏发电度电补贴政策没有充分体现这些原则,主要表现为:

3-1、全国大规模推广分布式光伏发电能产生巨大的环境效应,是明显的环境与气候半公益事业,国家才开始推动的度电补贴就只有0.42元/度,我们在实施过程中,明显体会到补贴力度太小,即使有地方政府的配套政策,由于有诸多边际条件没法锁定,投资回报率很难保证,国家宣传推广力度也不大,造成企业积极性普遍不高。

3-2、自发自用电量的电费要由投资企业向屋顶业主企业去收取,在当前中国转型升级过程中,尤其是沿海地区,大量企业在转型升级的过程中,大量的企业正在产生金融危机,这部份电费很容易产生坏帐,一旦产生坏帐,对于以长期投资回报为特点的分布式光伏发电项目会造成巨大的经济效益偏差,从而造成企业投资积极性不高。

3-3、余电上网按照国家一次脱硫电价0.468元/度(浙江省)收购,加上国家的度电补贴0.42元/度合计只有0.888元/度,还比不上三类阳光辐射地区地面光伏电站卖电上网的标杆电价,如果屋顶业主企业经营持续性差,余电上网量大面积提高,对投资回报率会有巨大影响。

3-4、综合分析,如果考虑前述全额电量补贴、自发自用电费收入的风险以及余量上网的价格水平,在当前分布式光伏实际操作和安装条件下,显然投资回报率非常难有效保证,为此,我们建议:如果继续保持现有政策的逻辑思维的,一则是提高度电补贴,至少到0.62元/度,二则是自发自用电费统一由电网代收,三则是余量上网统一执行一个标杆电价(必须高于地面光伏电站的标杆上网电价),四则是地方政府配套度电补贴政策支取由政府统一文件进行规范性指导,应当如国家补贴一样,跟着电量计量权威单位电网公司走。

4、政策的差异化还待优化。中国分布式光伏应用有不同的场景,有工业企业、商业企业,也有公建单位和民居;光伏应用的形式也有不同的区别,有简单覆盖型的,也有光伏建筑一体化的;光伏应用的材料也有所不同,有晶硅的,也有非晶硅和薄膜类的,但当前分布式光伏仅以鼓励工业园区应用为主,且是普惠制的0.42元/度的补贴政策,对这类差异化的对待处理还需优化:

4-1、中国电价现状的高低排序是工业、商业、公建、民居,随着中国光伏应用的推进,工商企业的屋顶很快会消化完毕,要形成大规模的应用,一定是民众运动和民间应用,就目前的普惠度电补贴政策,针对公建和民居光伏应用,期待政策加码和差异化的政策,建议可由能源局、农业部、财政部、扶贫办、商务部结合生态文明、美丽乡村、农光互补、光伏下乡进村进家入社和农民收入倍增计划,研究专项叠加政策,进一步放大财政政策的功效;

4-2、在同一建筑物,光伏应用从材料上可用晶硅、非晶和薄膜,可用在屋顶、墙壁和地面,可光伏建筑一体,也可仅仅简单支立式,这都会造成不同的成本区别,尤其是李克强上任后推荐的《第三次工业革命》中讲到,未来能源的主流形式会是分布式点状能源加能源开联网的模式,各类建筑物会是一个能耗体,也是一个产能体,外立面上会装满了光伏瓦、光伏砖、光伏玻璃、光伏窗等各类光电类建材,这就需要有相对应有差别化政策,建议可由能源局、住建部、工信部结合绿色建筑、节能减排、光伏建筑一体化应用、可再生能源建筑,研究专项叠加政策,形成政策共振。

浙江合大太阳能科技有限公司

侯生忠总经理

 

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